Logement social: l'impossible équation
Le gouvernement cherche à construire de nouveaux logements sociaux sans débourser plus. Pour cela, il veut réorganiser la galaxie des HLM. Un plan peu réaliste.
Pour sa première participation au congrès du monde HLM, en septembre dernier, Benoist Apparu, le secrétaire d'Etat au Logement, a mis les pieds dans le plat: "J'observe qu'une majorité des logements sociaux sont construits dans des zones ayant peu ou pas de besoins locatifs et une minorité seulement le sont dans des zones tendues. Cette situation est inacceptable." La solution? Vendre une partie du parc social situé dans les zones où la demande est la plus faible pour financer la construction dans les endroits où la pénurie est la plus criante, notamment en région parisienne.
La vente de 1% du parc HLM chaque année, soit 40 000 logements, dégagerait 2 milliards d'euros, soit quatre fois le montant actuel des aides à la pierre (les subventions de l'Etat pour la construction sociale), fait miroiter le secrétaire d'Etat. Pour pouvoir opérer ce transfert financier à grande échelle, il voudrait regrouper les centaines d'organismes HLM locaux en quelques grands opérateurs de taille nationale. Premières visées: les 281 entreprises sociales de l'habitat (ESH), les anciennes sociétés anonymes de HLM, appelées à opérer des fusions drastiques. Ce plan d'action serait-il à même de faire réellement reculer la crise du logement? On peut en douter…
Tout d'abord, parce que la liste des demandes de HLM en attente ne cesse de s'allonger (1,2 million restent insatisfaites chaque année) et qu'il n'existe guère de régions disposant de logements sociaux superflus en quantité. Certes, à certains endroits, on trouve des HLM vacants, comme en Corrèze ou dans la Nièvre. Certes encore, la situation parisienne, où les demandeurs de HLM attendent dix ans en moyenne avant d'en obtenir un, n'est pas représentative de l'ensemble du pays. Logiquement, l'Ile-de-France, Rhône-Alpes, Paca, la façade atlantique et plus généralement les grandes agglomérations où se concentrent aussi les emplois, sont les zones où la situation est la plus tendue. Et comme le foncier y est plus cher, ce n'est pas là que se construisent en priorité les logements sociaux.
Toutefois, la pénurie de logements bon marché est à des degrés divers générale. La vacance dans le parc HLM est faible: 3,5% en moyenne. Et Christophe Robert, directeur des études de la Fondation Abbé Pierre, met en garde: "Où sont ces fameuses zones détendues, où la crise du logement n'aurait pas cours? Si certains HLM ne trouvent pas preneurs, c'est souvent parce qu'ils sont trop chers, trop dégradés, mal situés ou mal desservis par les transports en commun, et non pas parce que la crise du logement serait moins grave!""Je ne connais pas de départements entiers où l'on pourrait parler d'offre excessive de HLM", renchérit un professionnel du secteur.
Même dans les zones les moins tendues, les besoins de financement sont pressants pour rénover le parc. Avec 98 000 HLM réhabilitées en 2008 (soit un logement sur quarante), ces travaux restent un parent pauvre de la politique actuelle, alors que leur rythme devrait être accéléré pour atteindre les objectifs du Grenelle de l'environnement en matière d'économie d'énergie dans le logement. De plus, la mutualisation financière envisagée se ferait au bénéfice de régions comme l'Ile-de-France, Paca ou Rhône-Alpes qui, pour être les premières touchées par la crise du logement, n'en sont pas moins également les régions les plus riches du pays.
Pour opérer cette mutualisation à l'échelle de tout le territoire, les entreprises sociales de l'habitat seraient donc appelées à fusionner entre elles. Actuellement au nombre de 281, elles constituent la branche privée du monde HLM, à côté des 276 offices publics de l'habitat (OPH), gérés par les collectivités locales. Les ESH sont, pour 121 d'entre elles, pilotées par le patronat, par le biais des collecteurs du 1% logement, la contribution que les entreprises doivent verser pour participer au financement du logement de leurs salariés. Ces collecteurs sont eux-mêmes déjà en voie de regroupement à marche forcée, suite notamment à différentes affaires judiciaires portant sur les dérives de certains d'entre eux. La dispersion actuelle des ESH est un legs de l'histoire. Souvent créés à l'échelle d'un bassin d'emplois par le patronat local pour fidéliser les salariés et les détourner du socialisme ou des cabarets, ces organismes HLM sont parfois aussi d'origine confessionnelle, associative ou nés de la volonté de collectivités locales. Il sera difficile dans ces conditions d'unifier une galaxie composite aux méthodes et aux objectifs très divers.
Pour les convaincre, le gouvernement met en avant les effets d'échelle attendus pour des organismes de dimension interrégionale ou nationale. Sollicitées pour de grandes opérations de rénovation urbaine de quartiers défavorisés ou pour améliorer les performances énergétiques de leur parc, les ESH ont en effet besoin d'une expertise inaccessible à des structures ne comptant que quelques centaines de logement comme c'est parfois le cas. Mais de nombreux représentants du monde HLM se méfient de ce discours où le big est forcément beautiful. Ils craignent que l'innovation sociale et le contact avec le terrain se perdent au sein des quelques mastodontes voulus par le ministère. Fortes résistances en perspective donc, d'autant bien sûr que les postes de direction seraient eux aussi beaucoup moins nombreux… Pour leur forcer la main, le gouvernement dispose toutefois de puissants moyens de rétorsion à l'égard de ces entreprises privées qui dépendent cependant largement des finances publiques.
Les projets du ministre consistent à remettre au goût du jour la promesse de campagne du candidat Nicolas Sarkozy de vendre chaque année 40 000 HLM, soir 1% du parc total, à leurs occupants, pour créer une "France de propriétaires". On en est très loin pour l'instant. 5 000 logements ont été vendus en 2008 et 4 000 en 2009 (1). La crise est passée par là: les ménages ne se montrent pas du tout enthousiastes à l'idée de s'endetter pour de longues années afin d'accéder à une propriété dont la valeur future est très incertaine. La vente de HLM à leurs occupants semble donc appelée à rejoindre "la maison à 100 000 euros" (et celle "à 15 euros par jour") au cimetière des fausses bonnes idées de la propriété pour tous. De plus, décupler les ventes de HLM risquerait de multiplier également les copropriétés dégradées, dont les propriétaires précarisés ne pourraient plus assurer l'entretien, comme c'est déjà le cas par exemple à Montfermeil ou à Clichy-sous-Bois en Seine-Saint-Denis.
Les HLM, un acteur de poids
L'Etat est d'autant plus actif pour inciter les acteurs du mouvement HLM à vendre leur patrimoine que lui-même se désengage du financement du logement social. Les subventions de l'Etat pour la construction sociale sont en baisse régulière: 480 millions d'euros pour 2010, soit 13% de moins qu'en 2009, un budget qui était déjà lui-même en baisse par rapport à 2008. Si le ministère peut avancer des chiffres de nouveaux logements sociaux en hausse - 117 000 logements sociaux financés en 2009, contre 104 000 en 2008 (2) -, ce n'est pas vraiment en effet grâce à son action. "L'effort financier a surtout reposé sur les collectivités et les fonds propres des organismes HLM, souligne Christophe Robert. Mais aujourd'hui les collectivités sont au taquet; elles craignent de ne pas pouvoir maintenir leurs investissements avec la suppression de la taxe professionnelle." De plus, ces cinq dernières années, l'augmentation du nombre de HLM a reposé essentiellement sur ceux de la catégorie dite des prêts locatifs sociaux (PLS), des logements "sociaux" haut de gamme qui en réalité s'adressent aux catégories intermédiaires et ont l'avantage de ne rien coûter à l'Etat en termes d'aide à la pierre.
Avec ses projets, Benoist Apparu cherche donc la pierre philosophale qui permettrait de résoudre la crise du logement sans que l'Etat n'ait à débourser un centime. Mission impossible. Non seulement parce qu'elle va se heurter aux résistances des structures en place, mais surtout parce que le modèle économique envisagé ne correspond pas à la réalité du terrain.
Plus de HLM chez les riches ?
Le gouvernement insiste sur la nécessité d'adapter le parc social aux demandes les plus pressantes des mal-logés, en ciblant les zones tendues, les jeunes et les précaires. Sur le terrain, la mise en œuvre n'est toutefois pas aussi simple que sur le papier.
Par exemple, la précédente ministre du Logement, Christine Boutin, avait lancé une offensive similaire, en reprochant aux organismes HLM de ne pas loger les plus nécessiteux. Dans les faits, la rotation du parc, qui consisterait à faire partir les ménages qui se sont enrichis depuis leur entrée dans les lieux, ou à faire déménager les personnes âgées qui vivent seules dans des appartements familiaux, n'est pas simple à mettre en œuvre, tant ces situations humaines sont délicates à gérer.
Mais si le gouvernement souhaite atteindre son objectif de faire correspondre l'offre à la demande sociale, il peut avancer sur trois pistes, qui sont concrètement plus simples à emprunter mais qui nécessitent soit des budgets plus importants soit un bras de fer politique délicat. La première est la plus connue : construire des HLM dans les communes qui en comptent peu, et donc faire appliquer l'article 55 de la loi SRU, qui impose 20 % de logements sociaux dans les communes des agglomérations. Cela passe par des objectifs plus ambitieux, plus sociaux et appliqués à davantage de communes, une augmentation des pénalités à payer en cas de refus par les maires d'atteindre leurs objectifs et par la substitution de l'Etat en cas de mauvaise volonté manifeste des élus locaux.
La seconde consisterait à lutter vraiment contre les discriminations. En effet, on constate que les ménages immigrés attendent en moyenne deux fois plus longtemps un HLM que les autres, alors même qu'il leur est plus difficile de se loger dans le privé pour les mêmes raisons (préjugés des bailleurs, difficulté à trouver des cautions solidaires sur le territoire…). D'après une étude du Groupe d'études et de lutte contre les discriminations (GELD) de 2002, anonymiser les demandes de logement social permettrait de mettre les demandeurs à égalité, quels que soient leur patronyme ou leur lieu de naissance.
Le parc privé dans l’angle mort
La réflexion sur le parc public ne peut pas exonérer d'une remise en question également la vocation sociale du parc privé. D'une part parce qu'il représente la moitié du parc locatif. D'autre part parce que, en dépit de son statut privé, il bénéficie lui aussi d'importants crédits publics, comme si la rigueur budgétaire ne s'appliquait qu'au secteur social. Les aides à la personne dans le secteur locatif libre tout d'abord, d'un montant de 6 milliards d'euros chaque année sont régulièrement soupçonnées de jouer un rôle inflationniste : certes elles solvabilisent les ménages modestes, mais elles sont également pour partie anticipées par les bailleurs qui se permettent donc d'augmenter leur loyer en proportion[1].
Quant aux incitations fiscales à l'investissement locatif (les « De Robien », « Borloo » et autres « Scellier », soit 660 millions d'euros de dépense au budget de l'Etat 2010), elles coûtent parfois plus cher par logement à l'État qu'un HLM, sans réelle contrepartie sociale (comme un plafond de loyer inférieur au marché ou un plafond de ressource pour le choix des locataires). Mises en œuvre de façon passablement anarchique comme de simples produits de défiscalisation, ces opérations privées se sont justement développées dans des zones où la demande est faible, dans les banlieues lointaines de villes de province, et ont surtout créé de la vacance…
Dernier exemple en date : le « Scellier ». Alors qu'un HLM moyen coûte à la collectivité 60 000 euros, et propose des loyers de 5,5 euros/m² en moyenne pour un PLUS en zone A, les Scellier proposent un loyer de 21,65 euros/m² ! Benoist Apparu promet que les Scellier, contrairement à leurs prédécesseurs décriés, les « Robien », seront construits dans des zones tendues, dans les grandes agglomérations. Il semble pourtant que le zonage n'est pas très restrictif. Il suffit de voir quelles sont les fameuses zones tendues et grandes agglomérations concernées (cliquer ici ou ici) pour comprendre que, dans le secteur privé non plus, on construit pas forcément là où sont les besoins prioritaires.
[1] Gabrielle Fack, « Pourquoi les ménages à bas revenus paient-ils des loyers de plus en plus élevés ? L'incidence des aides au logement en France (1973-2002) », Économie et statistique, n° 381-382, octobre 2005.
Big bang parallèle au "1%"
Avant de se pencher sur les ESH, le gouvernement a concentré son action 1% Logement, dont le budget annuel s'élève à 4 milliards d'euros. A l'occasion de la loi « MOLLE » de 2009, il a prélevé 850 millions entre 2009 et 2011 sur cet ensemble géré par les partenaires sociaux, pour financer l'Agence nationale de rénovation urbaine (ANRU), l'Agence nationale de l'habitat (ANAH) et le programme national de requalification des quartiers anciens dégradés (PNRQAD).
Ce transfert a permis de compenser la coupe subie par le budget 2009 de la ministre de l'époque, en profitant des scandales qui agitaient le 1% (frais de gestion inhabituels pointés par la Cour des Comptes, rémunérations astronomiques de certains de ses dirigeants, mainmise du patronat de l'UIMM fragilisé par l'affaire des retraits en liquide de Gautier-Sauvagnac). Dans la foulée, « le 1% patronal » a changé de nom, devenant « Action Logement » et ses 109 collecteurs éparpillés à travers la France se sont regroupés pour n'être plus que 21 aujourd'hui. Leur autorité sur un grand nombre d'ESH, où ils jouent le rpole d'actionnaire de référence, annonce les regroupements à venir dans cette branche du parc HLM.
(1)
Pierre André et Thierry Repentin, page 49 du "Rapport pour avis sur le projet de loi de finances 2010, tome VIII Ville et logement", Sénat, www.senat.fr/rap/a09-105-8/a09-105-81.pdf(2)
Source: Jean-marie Vanlerenberghe, page 35 du "Rapport pour avis sur le projet de loi de finances 2010, tome VIII Ville et logement", Sénat, www.senat.fr/rap/a09-103-8/a09-103-81.pdf
Notes
(1)
Pierre André et Thierry Repentin, page 49 du "Rapport pour avis sur le projet de loi de finances 2010, tome VIII Ville et logement", Sénat, www.senat.fr/rap/a09-105-8/a09-105-81.pdf(2)
Source: Jean-marie Vanlerenberghe, page 35 du "Rapport pour avis sur le projet de loi de finances 2010, tome VIII Ville et logement", Sénat, www.senat.fr/rap/a09-103-8/a09-103-81.pdf
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